خطرناکترین وابستگی آمریکا
واشنگتن باید تأمین مواد معدنی حیاتی که چین کنترلی بر آنها ندارد را تضمین کند
محمد قاسم شایق
در آستانه جنگ جهانی دوم ایالات متحده به طرز خطرناکی به واردات خارجی مواد معدنی و فلزات حیاتی وابسته شده بود حتی با وجود اینکه مقامات به مدت یک دهه در مورد آسیبپذیریهای زنجیره تأمین هشدار داده بودند. کنگره در سال ۱۹۳۹ قانونی را تصویب کرد که ذخایر دفاع ملی را ایجاد میکرد. اما هنگامی که ایالات متحده یک سال بعد وارد جنگ شد مقیاس و فوریت نیازهای دفاعی فوری آن هنوز بسیار فراتر از تأسیسات معدنی و تولیدی داخلی و همچنین ذخایر جدید آن بود.رئیس جمهور فرانکلین روزولت مجبور شد برای انتقال کنترل ذخایر به یک آژانس تازه تأسیس شرکت ذخایر فلزات که توسط صنعتگران غیرنظامی اداره میشد عجله کند. این آژانس در سراسر جهان جستجو میکرد تا هر آنچه را که میتوانست از هر کجا که میتوانست و با هر هزینهای خریداری یا مبادله کند. برای حفظ اقتصاد جنگی، آژانسهای دولتی و صنایع خصوصی همچنین عملیات استخراج و پالایش داخلی ایالات متحده را گسترش دادند جایگزینهای مواد مصنوعی را مهندسی کردند و پیشرفتهای فناوری را برای بهبود کارایی و بهرهوری معادن تأمین مالی کردند. اگرچه ایالات متحده در جنگ به پیروزی قاطع رسید اما عدم آمادگی این کشور منجر به هزینههای اضطراری بیش از حد شد، زیرا برای پیشی گرفتن از قدرتهای محور در زمینه مواد حیاتی و تأخیرهای پرهزینه در افزایش تولید تانکها، هواپیماها و مهمات تلاش میکرد. واشنگتن مجبور بود برای مواد معدنی و فلزات به منابع خارجی پرخطر و آزمایش نشده تکیه کند و از مسیرهای کشتیرانی آسیبپذیر در برابر حمله استفاده کند.امروزه ایالات متحده خود را در موقعیتی مشابه اواخر دهه 1930 میبیند. مقامات دولتی و تحلیلگران مستقل مدتهاست که دریافتهاند که ایالات متحده دوباره به طرز خطرناکی به دشمنان خارجی عمدتاً چین برای مواد معدنی، فلزات و عناصر خاکی کمیاب وابسته است. این منابع که ورودیهای کلیدی در فناوریهای پیشرفته، زیرساختهای انرژی و سیستمهای دفاعی هستند نقش حیاتی در اقتصاد زمان صلح و امنیت ملی ایالات متحده ایفا میکنند. در طول دهه گذشته واشنگتن گامهای معناداری برای رسیدگی به آسیبپذیریهای زنجیره تأمین کشور برداشته است.با این حال این تلاشها بسیار ناچیز باقی ماندهاند. اگر درگیری جدی بین ایالات متحده و چین مثلاً در تنگه تایوان یا دریای چین جنوبی تشدید شود چین میتواند به طور معقولی تمام صادرات مواد حیاتی خود را به ایالات متحده و متحدانش به طور یکسان قطع کند. برخلاف سال ۱۹۴۰ دشمن نظامی کلیدی فعلی ایالات متحده همان کشوری است که اکثریت قریب به اتفاق مواد معدنی و عناصر کمیاب لازم برای افزایش تولید سیستمهای دفاعی و فناوری پیشرفته را تولید میکند و تا ۹۰ درصد از فرآوری این مواد در جهان را کنترل میکند. در عین حال طی ۱۵ سال گذشته پکن نشان داده است که مایل است از انحصار تقریباً انحصاری خود بر تأمین و پالایش منابع استراتژیک برای مجازات دشمنان خود استفاده کند. به عنوان مثال در سال ۲۰۱۰ چین به دلیل اختلاف بر سر آنچه که آن را جزایر دیائویو (که در ژاپن به عنوان جزایر سنکاکو شناخته میشود) مینامد صادرات برخی از عناصر کمیاب خود را به ژاپن قطع کرد. چین در تلافی کنترلهای صادراتی و تعرفههای وضعشده توسط دولتهای بایدن و ترامپ صادرات مواد معدنی حیاتی کلیدی، عناصر خاکی کمیاب و فناوریهای پالایش اختصاصی به ایالات متحده را محدود کرده است. در صورت عدم پاسخ فوری امروز برای «ریسکزدایی» از زنجیرههای تأمین خود ایالات متحده ممکن است فردا هیچ راهی برای مقابله مناسب با فشار چین نداشته باشد.
هدف شخصی
پس از پایان جنگ سرد وزارت دفاع ایالات متحده تشخیص داد که ۹۹ درصد از ذخایر دفاع ملی خود از مواد معدنی حیاتی و عناصر خاکی کمیاب که در اوج خود نزدیک به ۴۲ میلیارد دلار (با احتساب تورم) ارزش داشت مازاد است. بنابراین وزارت دفاع آن را فروخت و به منبعیابی جهانیِ «به موقع» روی آورد. در طول سه دهه بعدی خودخواهی واشنگتن و جاهطلبی استراتژیک پکن برای تسلط بر زنجیره تأمین کامل مواد معدنی حیاتی و عناصر خاکی کمیاب به چین جایگاهی جهانی در معدنکاری و تقریباً انحصاری در پالایش و فرآوری این مواد بخشید. پکن در معادن آفریقا، آسیا و آمریکای لاتین سرمایهگذاری کرد و تأسیسات معدنکاری، پالایش، تولید و بازیافت داخلی خود را با هزینهای کمتر از آنچه شرکتهای آمریکایی میتوانستند مدیریت کنند ساخت بهویژه به این دلیل که با موانع زیستمحیطی و کارگری کمتری مواجه بودند. چین همچنین فناوریهای اختصاصی را برای بهبود کارایی و بهرهوری از جمله محصولات پیشرفته برای استفاده نهایی مانند باتریها، توربینها و سلاحها توسعه داد.سرمایهگذاریهای یارانهای چین بسیاری از رقبای مستقر در بازار را به تعطیلی یا ورشکستگی کشاند. امروزه شرکتهای عظیم معدن و پالایش چین بدون فشار زیادی برای حفظ سودآوری تجاری فعالیت میکنند و از محدودیتهای بسیاری که بر شرکتهایی که توسط سرمایهگذاران و وامدهندگان خصوصی تأمین مالی میشوند اعمال میشود، بیبهره هستند. در نتیجه شرکتهای معدنی چینی میتوانند بازار را پر کنند، قیمتهای جهانی کالاها را کاهش دهند و پروژههای تجاری را بیشتر تضعیف کنند.دونالد ترامپ رئیسجمهور آمریکا با درک آسیبپذیری ایالات متحده در برابر چینِ در حال ظهور و متخاصم در طول دوره اول ریاست جمهوری خود مجموعهای از دستورات اجرایی را برای تضمین تابآوری بیشتر در اکتشاف، استخراج، پالایش، تولید و بازیافت معادن امضا کرد. جو بایدن رئیسجمهور آمریکا متعاقباً در ۱۰۰ روز اول ریاست جمهوری خود ارزیابی کل دولت از تابآوری زنجیره تأمین را آغاز کرد و با در دسترس قرار گرفتن بودجههای جدید بودجه دولتی بیشتری را در زنجیره تأمین مواد معدنی حیاتی سرمایهگذاری کرد. بیشتر این سرمایهگذاری از برنامههای کمک هزینه یا وام وزارت انرژی و قانون تولید دفاعی ۱۹۵۰ استفاده کرد. این قانون به رئیس جمهور اجازه میدهد تا به شرکتهای داخلی، کانادایی و (اخیراً) استرالیایی کمکهای مالی، وام و ضمانت وام بدهد و تعهداتی برای بازگشایی معادن قدیمی یا توسعه معادن جدید، ساخت تأسیسات پالایش و بازیافت جدید و حمایت از تولید باتریها اتخاذ کند. این اقدامات واشنگتن اولین تولیدکننده منگنز درجه باتری در ایالات متحده اولین تأسیسات تولید آهنربای کاملاً یکپارچه عناصر کمیاب افزایش مقیاس در استخراج و تولید لیتیوم و گسترش زنجیره تأمین گرافیت را تأمین مالی کرد. دولت بایدن از بودجه دولتی برای حمایت از تحقیق و توسعه در استخراج مواد از منابع غیرسنتی مانند زبالههای معدنی و مهندسی مواد جایگزین جدید استفاده کرد. همچنین از تجاریسازی اولیه این فناوریهای جدید حمایت کرد. و بایدن مشارکت امنیت مواد معدنی را با متحدان مورد اعتماد خود راهاندازی کرد تا زنجیرههای تأمین متنوع را بیشتر ایمن و تأمین مالی کند. ترامپ در دوره دوم ریاست جمهوری خود چندین فرمان اجرایی امضا کرده است که یک استراتژی متمرکزتر برای مواد معدنی حیاتی تحت شورای جدید تسلط ملی انرژی ایجاد میکند، مجوز پروژههای جدید استخراج و پالایش را تسریع میکند زمینهای فدرال را برای استخراج جدید باز میکند و ابزارهای سرمایهگذاری در سیاستهای صنعتی را گسترش میدهد. اولین مورد از این فرمانهای اجرایی اذعان داشت که «امنیت ملی و اقتصادی ایالات متحده اکنون به شدت در معرض تهدید» به دلیل «اتکا به تولید مواد معدنی قدرتهای خارجی متخاصم» است. او همچنین به دنبال تأمین ذخایر مواد حیاتی در خارج از کشور بوده است و جمهوری دموکراتیک کنگو، گرینلند و اوکراین را هدف قرار داده است.اما گامهایی که بایدن و ترامپ برداشتهاند کافی نخواهد بود. سبک یکجانبه ترامپ آینده مشارکت امنیت مواد معدنی بایدن را در معرض خطر قرار میدهد زیرا مشارکتها نیاز به اعتماد دارند. اما مذاکرات تجاری با متحدان غنی از منابع ممکن است فرصتهای بیشتری را برای تأمین مالی مشترک معدن، پالایش و تولید پاییندستی آهنرباها و باتریها فراهم کند. در نهایت، تعداد محدودی از کشورها دارای داراییهای زمینشناسی برای کمک به تأمین زنجیرههای تأمین مواد حیاتی معاصر هستند و دولت ترامپ باید بهترین روش تعامل با آنها را تعیین کند. با این حال، ایالات متحده باید بیش از استخراج و پالایش انجام دهد. واشنگتن میتواند به این هدف برسد اما تنها در صورتی که ذخایر را برای نیازهای دفاعی و غیرنظامی حیاتی افزایش دهد از ابزارهای مالی جدید و نوآورانه برای محافظت از سرمایهگذاریهای تجاری ایالات متحده استفاده کند سیاستها و بودجهای را برای تشویق توسعه یک صنعت بازیافت قوی برای مواد معدنی حیاتی و عناصر کمیاب معرفی میکند و از تحقیق و توسعه به طور کاملتری حمایت میکند.
اصل اول
فوریترین وظیفه قابل دستیابی تقویت ذخایر دفاع ملی است. تا اوایل سال ۲۰۲۳ NDS تنها ۱.۳ میلیارد دلار دارایی از جمله ۹۱۲ میلیون دلار مواد معدنی ذخیره شده در اختیار داشت که به سختی برای تأمین نیمی از نیازهای تخمینی پنتاگون و تنها یک دهم آنچه برای زیرساختهای حیاتی غیرنظامی مورد نیاز است کافی است. کسری: ۱۳.۵ میلیارد دلار. در کوتاهمدت کنگره باید حداقل ۱۳.۵ میلیارد دلار کامل را برای پر کردن این شکاف بودجه اختصاص دهد کسریهای صنایع دفاعی و غیرنظامی را برطرف کند و ذخیره مواد معدنی آسیبپذیرتر در برابر تسلیحاتی شدن چین را در اولویت قرار دهد.در عمل این ذخایر باید برای یک دوره ثابت در هر ماه یک کف قیمت ثابت برای خرید مواد اولیه داخلی ارائه دهد که به تولیدکنندگان آمریکایی اطمینان قیمت بیشتری میدهد. پس از آن دوره ثابت برای صرفهجویی در پول مالیاتدهندگان آمریکایی باید انعطافپذیری لازم را برای تهیه و خرید با کمترین قیمت موجود در بازار جهانی داشته باشد و از دامپینگ چین و مازاد قیمت جهانی کالاها بهره ببرد. هدف میانمدت واشنگتن باید بازگرداندن NDS به مقیاس جنگ سرد خود باشد تا زمانی که زنجیرههای تأمین آن کمتر آسیبپذیر شوند. گسترش کارکردهای NDS اولین گام برای محافظت در برابر رویههای غیربازاری چین است. اما شرکتهای بزرگ چینی که توسط دولت یارانه میگیرند نه تنها بر عرضه مواد معدنی حیاتی و عناصر خاکی کمیاب تسلط دارند. آنها قیمتگذاری خود را کنترل میکنند و در مقایسه با سایر کالاها مانند نفت خام قیمت بسیاری از مواد معدنی حیاتی و اکثر عناصر خاکی کمیاب غیرنقدینه و مبهم است. مگر اینکه بورسهای خصوصی شروع به ارائه شفافیت قیمتی کافی و ابزارهای پوشش ریسک معقول کنند ایالات متحده باید ابزارهای مالی جدیدی را به کار گیرد تا شرکتهای معدنی و پالایش مبتنی بر بازار بتوانند در برابر دامپینگ چین و عدم نقدشوندگی قیمت پوشش ریسک ایجاد کنند. دولت ایالات متحده در حال حاضر از شرکت اعتباری کالای وزارت کشاورزی برای ایفای نقشی مشابه در ۲۲ بازار کالای کشاورزی استفاده میکند و از کشاورزان آمریکایی در برابر عواقب نوسانات قیمت زمانی که قیمتها به زیر سطح تضمینشده میرسند محافظت میکند.در سال ۲۰۲۴ دو سناتور دموکرات و دو سناتور جمهوریخواه قانون آینده مواد حیاتی را برای حمایت از فرآوری مواد حیاتی داخلی پیشنهاد کردند. در صورت تصویب این قانون به وزارت انرژی اختیار میدهد تا برنامههای آزمایشی را برای ارائه کف قیمت تعهدات پیشرفته بازار یا قراردادهای آتی برای پروژههای واجد شرایط که مواد حیاتی خام را تصفیه، پردازش یا بازیافت میکنند و به اشکال خالص مناسب برای کاربردهای اولیه تبدیل میکنند، آغاز کند. با این افزایش قطعیت قیمت شرکتها میتوانند برنامهریزی بهتر و آسانتری برای تأمین مالی بدهی و سهام داشته باشند. این لایحه همچنین یک صندوق گردش مواد حیاتی در وزارت خزانهداری ایجاد میکند که درآمد حاصل از قیمتهای بازیابی شده را در پروژههای جدید سرمایهگذاری مجدد میکند.اما اگر کنگره نتواند چنین قانونی را تصویب کند هنوز گزینههایی دارد. این لایحه میتواند به بخش مواد استراتژیک در آژانس لجستیک دفاعی وزارت دفاع که در حال حاضر NDS را مدیریت میکند اجازه دهد تا همین ابزارها را تحت راهنمایی وزارتخانههای انرژی و خزانهداری به کار گیرد. افزایش ظرفیتهای مالی آژانسی که در حال حاضر مسئول خرید، فروش، ذخیرهسازی و مدیریت مواد معدنی حیاتی و عناصر خاکی کمیاب است میتواند مدیریت NDS را با یک سیاست صنعتی گستردهتر بهتر همسو کند. همچنین میتوان به سایر نهادهای دولتی نیز اختیارات گستردهتر و ابزارهای مالی جدید اعطا کرد. این موارد باید از توسعه داخلی زنجیرههای تأمین مواد حیاتی حمایت کرده و از طریق خرید سهام، وام یا ضمانت وام یا سایر ابزارهای اعتباری که با رقابت چین مقابله میکنند از مشاغل مبتنی بر بازار محافظت کنند. اولین فرمان اجرایی ترامپ در مورد تولید مواد معدنی ایالات متحده گسترش اختیارات شرکت تأمین مالی توسعه بینالمللی ایالات متحده برای تأمین مالی پروژههای معدنی حیاتی داخلی را پیشبینی میکند. از آنجا که قرار است DFC در اواخر امسال مجدداً مجوز بگیرد کنگره در حال حاضر در حال بررسی گسترش دامنه، اندازه و ابزارهای مالی موجود آن است.
زباله به گنج
تأمین دسترسی ایالات متحده به مواد خام تنها بخشی از این پازل است. صرف نظر از منشأ آنها اکثر مواد معدنی حیاتی و تقریباً تمام عناصر خاکی کمیاب برای پالایش و فرآوری به چین ارسال میشوند. این نقطه ضعف پاشنه آشیل کل زنجیره تأمین است. دولت ترامپ باید گسترش ظرفیت پالایش ایالات متحده را بر حمایت از استخراج معادن جدید در اولویت قرار دهد. اما از آنجا که پالایشگاهها آب زیادی مصرف میکنند میتوانند خطرات زیستمحیطی ایجاد کنند و اغلب در نزدیکی سرزمینهای بومی واقع شدهاند حتی اگر اصلاحات در نظر گرفته شده اجرا شوند مجوز دادن به پالایشگاههای جدید همچنان دشوار و زمانبر خواهد بود.بازیافت یک راهحل جزئی اما قدرتمند ارائه میدهد که باید بیشتر در پیشنهادات ترامپ گنجانده شود. برخلاف سوختهای فسیلی، بسیاری از مواد معدنی حیاتی و عناصر خاکی کمیاب را میتوان از لوازم الکترونیکی، باتریها و حتی سیستمهای تسلیحاتی استفاده شده بازیابی کرد. اگرچه روشهای بازیافت فعلی نمیتوانند مواد استراتژیک کافی برای جایگزینی مواد تولید شده توسط معادن و تأسیسات فرآوری جدید تولید کنند بازیافت میتواند یک منبع ثانویه کلیدی ایجاد کند. برای مثال در سال ۲۰۲۲ آژانس لجستیک دفاعی برنامهای را برای بازیابی ژرمانیوم عنصری مورد نیاز برای کاربردهای پیشرفته، نظامی و مرتبط با انرژی از سیستمهای تسلیحاتی از رده خارج شده و تجهیزات دید در شب آغاز کرد. دو سال بعد این تلاش به پر کردن شکاف خطرناکی که چین صادرات ژرمانیوم به ایالات متحده را ممنوع کرد کمک کرد. در سالهای آینده انتظار میرود برنامه بازیافت DLA ده درصد از نیازهای ژرمانیوم صنعت دفاعی ایالات متحده را تأمین کند. اما ظرفیت ایالات متحده برای بازیافت منابع استراتژیک همچنان از چین عقب مانده است. به عنوان مثال پکن تولیدکنندگان باتری را موظف میکند که مسئولیت چرخه کامل عمر محصولات خود از جمله بازیافت را بر عهده بگیرند. اتحادیه اروپا نیز دستورالعمل بازیافت را برای تولیدکنندگان باتری اجرا کرده است. واشنگتن باید از این روند پیروی کند و بازیافت را عمداً در استراتژی تابآوری خود بگنجاند. وزارت دفاع میتواند ملزم به بازیافت بیشتر زبالههای نظامی شود که میتوانند مواد معدنی، فلزات و عناصر کمیاب حیاتی را تولید کنند. وزارت انرژی توصیه کرده است که دولت الزامات بازیافت پس از پایان عمر باتریها را مشابه الزامات اعمال شده توسط چین و اتحادیه اروپا اتخاذ کند اما برای تحقق این امر واشنگتن باید از توسعه زیرساختهای بازیافت بخش خصوصی که میتواند به کاهش هزینهها کمک کند حمایت بیشتری کند.
تفکر انتقادی
در نهایت، ایالات متحده باید سرمایهگذاری بیشتری در نوع نوآوریهای تکنولوژیکی که در آن سرآمد بوده است انجام دهد. شرکتهای آمریکایی دهههاست که لیتیوم را از ذخایر آبنمک در شیلی استخراج میکنند اما اخیراً نوآوریهای تأمینشده توسط دولت استخراج از آبنمک زمینگرمایی در کالیفرنیا را پشتیبانی کردهاند. فناوریهای جدیدتر، استخراج لیتیوم از پسابهای فرکینگ نفت و گاز را که از نظر تجاری مقرونبهصرفه هستند امکانپذیر میکنند و یک منبع داخلی عظیم و قبلاً نادیده گرفتهشده را آزاد میکنند. شرکتها بهطور فعال در حال بررسی روشهایی برای بازیابی عناصر خاکی کمیاب از زغالسنگ و محصولات جانبی زغالسنگ نیز هستند و مسئولیتهای زیستمحیطی را به فرصتهای استراتژیک تبدیل میکنند. آزمایشگاهها و دانشگاههای دولتی در حال راهاندازی استارتآپهایی هستند که روی فرآیندهای انقلابی برای بازیابی و استخراج مواد حیاتی کار میکنند.در واقع پیشرفتها در شیمی باتری میتواند در نهایت نیاز ایالات متحده به برخی مواد معدنی را بهطور کلی کاهش دهد. بهعنوان مثال باتریهای جدیدتر فسفات آهن لیتیوم به کبالت کمتری نسبت به طرحهای قدیمی نیاز دارند. باتریهای سدیم-یون میتوانند نیاز به لیتیوم و نیکل را بیشتر کاهش دهند. پیشرفتهای مهندسی مواد که توسط هوش مصنوعی امکانپذیر شده است ممکن است ترکیبات یا جایگزینهای جدیدی را برای ورودیهای سنتی شناسایی کند که ممکن است فرضیات امروزی در مورد اینکه چه منابعی اصلاً حیاتی هستند را تغییر دهد.اما نوآوریهایی که میتوانند زنجیرههای تأمین ایالات متحده را متحول کنند به سرمایه و حمایت سیاسی بسیار بیشتری نیاز دارند از جمله بودجه دولتی بیشتر برای آزمایشگاهها و دانشگاههایی که مهندسی مواد را مطالعه میکنند کمکهای مالی برای پروژههای نمایشی، حمایت از استارتآپها در مسیر تجاریسازی و سیگنالهای سیاسی مبنی بر اینکه واشنگتن آماده پیگیری یک استراتژی جامع تابآوری است. توافق گسترده دو حزبی وجود دارد که ایالات متحده باید دسترسی خود را به مواد معدنی حیاتی و عناصر خاکی کمیاب تضمین کند. زمانی برای بهبودهای تدریجی وجود ندارد. رقابت فزاینده ایالات متحده با چین، بیثباتی فزاینده در هند و اقیانوسیه و روند جدایی اقتصادی همگی به این معنی است که واشنگتن باید اقدام فوری انجام دهد. مانند سال ۱۹۴۰ این لحظه هم سرعت و هم جاهطلبی را میطلبد. یک استراتژی ملی مواد معدنی حیاتی که ذخایر ایالات متحده را گسترش میدهد ابزارهای مالی جدیدی را برای حمایت از استخراج و پالایش داخلی ایجاد میکند پشتیبانی سریع برای بازیافت را به کار میگیرد و از فناوریهای جدید پشتیبانی میکند میتواند بار دیگر تضمین کند که پایگاه صنعتی آمریکا برای هر چالشی آماده است.